Capítulo 3

O novo ambiente regulatório (2024–2026)

É comum dizer que a PNRS “pegou mais ou menos” porque os lixões não foram encerrados até 2014, mas essa leitura é equivocada. A PNRS criou uma estrutura moderna para gestão de resíduos, porém expôs a falta de capacidade dos municípios para transformar suas diretrizes em serviços contínuos e bem financiados. Junto com marcos recentes — como o PLANEC 2025–2034, os decretos de logística reversa por material e a regulação da ANA — ela aponta o caminho da circularidade para os municípios

3.1 A realidade da reciclagem no Brasil: capacidade limitada e desigualdade municipal

Nas cidades brasileiras, o crescimento urbano e o aumento do consumo ampliaram a geração de resíduos e elevaram a pressão sobre os sistemas municipais de limpeza urbana e manejo de resíduos. Apesar de avanços pontuais, a reciclagem ainda não opera como um serviço público estruturado na maior parte do país, e isso não se resolve apenas com “boa vontade” ou campanhas isoladas: reciclagem exige rede (separação na origem, coleta seletiva, triagem, logística, mercado e governança). Na prática, muitos municípios convivem com uma combinação de infraestrutura insuficiente, baixa adesão social e fragilidade de financiamento, o que limita a escala e a qualidade do material recuperado.

TRÊS GARGALOS ESTRUTURAIS: O primeiro é a infraestrutura: faltam rotas regulares de co-leta seletiva, equipamentos e estruturas de triagem capazes de receber e processar volumes crescentes de recicláveis com padrão mínimo de qualidade. O segundo é a participação da população, pois a separação incorreta e a irregularidade das ações de educação ambiental reduzem a eficiência do sistema e aumentam rejeito e custo operacional. O terceiro é o modelo econômico: sem incentivos financeiros consistentes e sem planejamento de longo prazo, torna-se difícil sustentar a cadeia (incluindo cooperativas) e manter continuidade en-tre gestões municipais.

Além disso, a desigualdade entre municípios é determinante. Onde há menor capacidade técnica e financeira, a coleta seletiva tende a ser parcial, instável e com pouca capacidade de gerar previsibilidade para investimentos em triagem, comunicação e inclusão socioprodutiva. Essa combinação cria um ciclo conhecido: baixa escala e baixa qualidade → baixa remuneração e baixa atratividade → baixa capacidade de reinvestimento → manutenção do “modo linear” (aterro/lixão como destino dominante).

SINAIS DE QUE SEU MUNICÍPIO ESTÁ NO “MODO LINEAR”:

Aterro (ou lixão) é tratado como solução única e “inevitável”.
A coleta seletiva existe como projeto/piloto, não como serviço
Não há rotina de educação ambiental continuada (campanha pontual não sustenta adesão).
O município não mede (ou não publica) massa coletada seletivamente, rejeito e
Cooperativas existem, mas estão sem contrato, sem infraestrutura adequada ou com alta rotatividade.
Não há fonte estável de financiamento (taxa/tarifa, orçamento dedicado, fundos, arranjos com logística reversa).

No próximo item, esse diagnóstico é traduzido em evidências: indicadores nacionais mostram lacunas de planejamento, presença de destinação inadequada, fragilidade de educação ambiental, cobertura desigual de coleta seletiva e baixa adoção de instrumentos de financiamento — pontos que ajudam a explicar por que a reciclagem não escala como política pública municipal.

RECADO PARA O GESTOR MUNICIPAL: A partir de 2026, a tendência é que o custo de não fazer aumente — não só por risco jurídico, mas por perda econômica e por colapso de sus-tentabilidade do serviço. A coleta seletiva deixa de ser um programa acessório e passa a ser infraestrutura estratégica de desenvolvimento, clima e competitividade territorial, com cooperativas de catadores no centro da engrenagem.

3.2 PNRS e Plano Nacional de Resíduos Sólidos: o que já era obrigação (e virou base para o novo ciclo)

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), instituída pela Lei nº 12.305/2010, estabeleceu que resíduos recicláveis são bens econômicos e de valor social, e consolidou diretrizes para a gestão integrada de resíduos no país. Para o município, o ponto central é que a PNRS não é um “guia de boas intenções”: ela estrutura responsabilidades e instrumentos que precisam se materializar em serviço público contínuo, com planejamento, operação, controle e transparência.

O Plano Nacional de Resíduos Sólidos entra como a “ponte” entre o marco de 2010 e o novo ciclo regulatório. Ele reforça metas, prioridades e direções de política pública que induzem o município a sair do modo reativo (“tirar lixo da rua”) e entrar no modo gestão (“organizar fluxos, medir desempenho, reduzir rejeito e sustentar economicamente o sistema”).

Nesse contexto, o Plano Nacional também reforça a relevância dos catadores e da formalização de contratos com suas organizações como parte da estratégia nacional — hoje ainda pouco difundida — para ampliar coleta seletiva, triagem e recuperação de materiais no território.

CHECKLIST DE CONFORMIDADE MÍNIMA:

O que o controle externo vai perguntar primeiro? Use este quadro como referência:

O município tem PMGIRS vigente, publicado, com metas, responsáveis, cronograma e estimativa de custos?
O PMGIRS está articulado com o planejamento e orçamento (PPA/LDO/LOA) e com a prestação do serviço?
Qual é a cobertura real da coleta (convencional e seletiva): população atendida, frequência, rotas e bairros?
Para onde vão os resíduos: existe comprovação de destinação final ambientalmente adequada e controle de rejeitos?
A prefeitura possui contratos/instrumentos formais para as etapas do serviço (coleta, transporte, triagem, destinação), com metas e fiscalização?
Existe integração formal com cooperativas/associações de catadores (no plano e/ou na operação), com regras de remuneração e indicadores?
Como o serviço é financiado: qual é a fonte de custeio (orçamento, taxa/tarifa, fundo, arranjos) e qual a previsibilidade dessa receita?
Quais indicadores são monitorados e publicados (toneladas coletadas/triadas, rejeito, cobertura, custo por tonelada, desempenho por rota/contrato)?

ELEMENTO JURÍDICO DECISIVO: Um elemento jurídico decisivo (e frequentemente negli-genciado na prática) é a exigência de planejamento municipal. A PNRS condiciona o acesso do município a recursos federais e a incentivos de entidades federais de crédito ou fomento — destinados a empreendimentos e serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos — à existência de Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS). Em termos simples: sem PMGIRS consistente (e utilizável), a prefeitura perde capacidade de captar recursos, de justificar investimentos, de estruturar contratos e de sustentar decisões de financiamento e cobrança.

3.3 Estratégia Nacional de Economia Circular (ENEC) e Plano Nacional 2025–2034

A Estratégia Nacional de Economia Circular (ENEC) e seu desdobramento no Plano Nacional de Economia Circular (PLANEC) 2025–2034 marcam uma mudança de patamar na forma como o Brasil trata economia circular: o tema deixa de ser agenda exclusiva do meio ambiente e passa a ser tratado como política econômica, industrial e de desenvolvimento territorial, com metas quantificáveis, diretrizes setoriais e coordenação interfederativa.

Para o gestor municipal, o PLANEC importa por três razões diretas. Primeiro, ele estabelece metas, padrões e indicadores que passam a orientar programas federais, linhas de financiamento e arranjos de cooperação técnica — ou seja, se a cidade não se organiza para medir e reportar seus fluxos de materiais (quanto coleta, quanto tria, quanto recupera, quanto rejeita), ela fica de fora das agendas de inovação e de captação de recursos voltados à circularidade.

Segundo, o PLANEC reforça a necessidade de ambiente institucional e normativo favorável para que a economia circular funcione na prática. Isso significa que o país está sinalizando a construção de instrumentos econômicos, padrões de qualidade e rastreabilidade, e arranjos que conectem cadeias produtivas com sistemas locais de recuperação de materiais. Traduzindo: a indústria vai precisar de material reciclado com regularidade e qualidade para cumprir obrigações legais e metas de conteúdo reciclado e esse material nasce no município, na separação domiciliar, na coleta seletiva estruturada e na triagem feita por cooperativas.

Terceiro, e talvez o mais estratégico para este guia: o PLANEC reconhece que a base da circularidade está no território. Não adianta ter política industrial de economia circular se as cidades continuam mandando tudo para aterro, sem separação, sem coleta seletiva universal e sem centrais de triagem operando com previsibilidade e contrato. A mensagem para o município é clara: organizar a gestão de resíduos deixa de ser “obrigação de limpeza urbana” e passa a ser condição para a cidade participar da economia circular como fornecedora de insumos, geradora de trabalho e renda local, e agente de descarbonização.

Em termos práticos, o PLANEC funciona como o “pano de fundo” que justifica as pressões regulatórias e econômicas que vêm a seguir: decretos de logística reversa, metas de recuperação de embalagens, exigências de conteúdo reciclado e normas de regulação e cobrança do serviço de resíduos. Ele organiza a narrativa de que economia circular é estratégia de Estado, com implicações diretas para prefeituras, indústrias e cooperativas

RECADO PARA A SECRETARIA MUNICIPAL: Se o município não estruturar coleta seletiva

+ triagem + contratos + indicadores, ele não vai “atrapalhar uma política federal distante”

— ele vai perder oportunidade econômica, vai encarecer seu próprio sistema de limpeza urbana e vai ficar vulnerável a questionamentos sobre por que não está cumprindo o básico que a PNRS já exigia desde 2010.

3.4 Decretos de logística reversa de materiais: plástico, vidro e a era da rastreabilidade

A aceleração regulatória de 2024–2026 aparece com força nos decretos que detalham a logística reversa por material e começam a transformar “responsabilidade compartilhada” em obrigação operacional mensurável — com metas, prazos, regras de comprovação e exigência crescente de rastreabilidade.

O exemplo mais emblemático desse novo ciclo é o Decreto nº 12.688/2025, que institui o sistema de logística reversa de embalagens de plástico, regulamentando dispositivos da PNRS e estabelecendo normas e critérios para estruturar, implementar e operacionalizar o sistema em todo o território nacional.

Esse decreto explicita que fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes passam a ter obrigações de implementação e verificação de eficiência/eficácia do sistema e da evolução do cumprimento de metas. Além disso, ele orienta o desenho do sistema para estimular embalagens com maior potencial de reutilização/reciclabilidade/ retornabilidade e uso de conteúdo reciclado, e traz uma diretriz diretamente conectada ao tema deste guia: estimular a contratação, a estruturação e o aprimoramento das condições de trabalho e de infraestrutura de cooperativas e associações de catadores.

PONTO CENTRAL PARA O GESTOR MUNICIPAL: Esses decretos “empurram” a cadeia a precisar do que hoje falta em muitos municípios: oferta regular de material pós-consumo com qualidade mínima e com lastro documental. Sem separação na fonte, coleta seletiva estruturada e triagem com padrão (incluindo classificação, acondicionamento e registro), o material perde valor, vira rejeito, e o município fica fora da engrenagem que começa a se consolidar: a cidade como fornecedora de matéria-prima secundária para cumprir metas de recuperação e de conteúdo reciclado.

Outro efeito importante é a mudança de natureza da relação com a logística reversa. Na prática, a tendência é sair do modelo “evento/campanha/ponto isolado” e migrar para cadeias permanentes, com entidades gestoras, reporte de dados e auditoria

de resultados, o que aumenta a exigência por sistemas municipais minimamente organizados (rotas, PEVs quando aplicável, centrais de triagem e contratos).

Quando isso é bem desenhado, abre-se uma janela para profissionalizar a relação entre prefeituras e cooperativas, reduzindo a intermediação predatória e aumentando justiça econômica: remuneração por serviço, previsibilidade, melhoria de infraestrutura e melhor qualidade do material comercializado.

LEITURA ESTRATÉGICA: À medida que esses decretos se acumulam e se tornam operacio-nais, 2026 tende a ser o ano em que muitas cadeias passam do “arranjo voluntário” para o “cumprimento comprovado” — e o município entra como peça-chave por ser o lugar onde o pós-consumo se organiza ou se perde.

3.5 Marco do Saneamento e Norma de Referência da ANA: resíduos como serviço público regulado

O Novo Marco Legal do Saneamento (Lei nº 14.026/2020) consolidou a inclusão da limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos como componente do saneamento básico e abriu caminho para tratar esse campo como serviço público com metas, regulação e sustentabilidade econômico-financeira. Esse é um ponto de virada para o gestor municipal: resíduos deixam de ser vistos apenas como “rotina de zeladoria” e passam a ser enquadrados como um serviço que precisa de contrato, metas e fonte estável de custeio — inclusive por meio de taxas ou tarifas.

Na sequência, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) publicou a Resolução ANA nº 187/2024, que aprova a Norma de Referência nº 7/2024 (NR-7/2024), definindo condições gerais para a prestação direta ou mediante concessão dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos. Essa NR dá densidade prática ao tema, ao explicitar deveres do prestador, necessidade de atender condições e metas estabelecidas em contratos e planos e requisitos de regularidade, continuidade e eficiência do serviço.

FINANCIAMENTO E COBRANÇA: Para o município, a NR-7/2024 se conecta diretamente ao tema do financiamento e da cobrança. Ela se soma ao movimento regulatório que re-força que a prestação do serviço precisa de modelo econômico-financeiro coerente, e que a cobrança (por taxa ou tarifa, conforme o arranjo local) deixa de ser tabu e passa a ser ins-trumento de sustentabilidade do sistema. Em termos práticos, isso reorganiza a discussão municipal: não se trata apenas de “criar uma cobrança”, mas de demonstrar que existe um serviço definido, com escopo, custos, metas, mecanismos de controle e transparência — e que a fonte de custeio é compatível com esse desenho.

Outro efeito relevante é que a NR-7/2024 aproxima, pela via regulatória, temas que historicamente ficaram separados dentro das prefeituras: planejamento (PMGIRS e planos de saneamento), contratação/gestão de contratos, operação (coleta, transporte, triagem, tratamento e destinação) e regulação econômica (custos, reajustes, revisões, modicidade).

Quando a coleta seletiva e a triagem entram como parte do serviço regulado — e não como “programa paralelo” — abre-se um espaço institucional mais sólido para estruturar contratos de prestação com cooperativas, definir indicadores de desempenho e remunerar serviço de forma previsível.

MENSAGEM OBJETIVA: A partir do ciclo 2024–2026, a prefeitura precisa ser capaz de de-monstrar que resíduos é um serviço público prestado com padrão, metas e sustentabilidade financeira, sob pena de perpetuar o modelo mais caro e menos eficiente — coletar tudo misturado e pagar para enterrar valor.

3.6 O que isso muda, na prática, para as prefeituras

O ciclo regulatório 2024–2026 fecha um “triângulo” que muitas cidades tentaram evitar por anos: (1) obrigação, (2) governança/controle e (3) dinheiro.

A PNRS já tinha colocado obrigações claras desde 2010 (planejar, estruturar o sistema, integrar catadores, avançar em reciclagem e logística reversa), mas a implementação ficou desigual porque faltaram instrumentos de execução, rastreabilidade e financiamento contínuo. Com PLANEC/ENEC, decretos por material e a NR-7/2024 da ANA, essa lacuna começa a ser preenchida: o país passa a exigir, na prática, que o município trate resíduos como serviço público regulado, com metas, indicadores, contratos e fonte estável de custeio.

A consequência é objetiva: coleta seletiva e triagem deixam de ser “programa paralelo” e passam a ser infraestrutura necessária para (i) cumprir PNRS e planos, (ii) viabilizar logística reversa rastreável e (iii) entregar material com qualidade para as metas industriais.

RETRATO DO DESAFIO MUNICIPAL (IBGE 2023): O diagnóstico nacional mostra gargalos estruturais típicos da gestão municipal de resíduos:

Menos de 50% das cidades com Política Municipal de Resíduos Sólidos.
36,6% das cidades com lixões a céu
44,6% das cidades com ações de educação
55,8% das cidades possuem
60,5% das cidades com coleta
42,3% das cidades realizam cobrança para financiamento de limpeza urbana e manejo de resíduos.

Com esse retrato em mente, a tabela a seguir traduz o que cada instrumento “pede” e qual a primeira decisão prática que a prefeitura precisa tomar para não ficar para trás — em conformidade e em eficiência.

Instrumento	O que muda na prática	Risco de não agir	Primeira decisão municipal (curto prazo)
PNRS – Lei 12.305/2010	PMGIRS deixa de ser documento de gaveta e vira condição de acesso a recursos e base para contratos, metas e fiscalização.	Traçar captação de recursos e operar sem justificativa técnico-jurídica para investimentos e contratos.	Atualizar/validar o PMGIRS com plano de ação (metas, infraestrutura, inclusão de cooperativas, custos e fontes de custeio).
PLANEC 2025– 2034	Circularidade passa a ser política econômica/ industrial com metas e indicadores; município precisa medir e participar.	Perder acesso a financiamentos; ficar de fora de agendas de inovação e desenvolvimento.	Instituir um painel mínimo municipal (toneladas, cobertura, rejeito, custo/tonelada, destinos, contratos) e publicar periodicamente.
Decretos por material (ex.: Decreto 12.688/2025)	Logística reversa passa a exigir material com qualidade e rastreabilidade estruturada no território.	Continuar enterrando material que poderia gerar cumprimento de metas e aumentar custo do aterro.	Mapear cooperativas e estruturar coleta seletiva e triagem em parceria formal com indicadores, qualidade, rastreabilidade e reporte de dados.
Lei de Incentivo à Reciclagem – Lei 14.260/2021 e Decreto 12.106/2024	Abre instrumento econômico para financiar projetos da cadeia da reciclagem via incentivo fiscal.	Deixar recursos de estruturação “na mesa” e seguir sem capacidade operacional (equipamentos, capacitação, gestão).	Montar carteira de projetos (infraestrutura de triagem, incubação, rastreabilidade) e articular apoiadores/ parceiros locais.
Marco do Saneamento – Lei 14.026/2020 e NR 7/2024 da ANA	Resíduos entra na lógica de serviço público regulado, com metas, contratos, indicadores e crédito (taxa/tarifa).	Manter serviço cronicamente subfinanciado, sujeito a interrupções e judicialização; aumentar custo total.	Iniciar modelagem de custeio (taxa/tarifa) com base no escopo do serviço, custos e transparência pública.
NR 7/2024 da ANA – plano operacional	Reforça necessidade de plano operacional e abre espaço para estruturar coleta seletiva e triagem dentro do serviço regulado.	Coleta seletiva seguir como “apêndice frágil”; cooperativas sem previsibilidade e investimento.	Definir plano operacional e indicadores de serviço, incluindo seletiva e triagem, e alinhar com contratos e financiamento.

Tabela 3.5 — Instrumentos 2024–2026 e decisão prática municipal

Com esse novo ambiente regulatório, a pergunta deixa de ser “se” a cidade vai estruturar coleta seletiva e triagem; passa a ser “como” fará isso com governança, contrato, indicador e financiamento — e é exatamente isso que os próximos capítulos detalham.