Capítulo 2

Do lixo à circularidade: o papel das cidades

Este capítulo mostra por que o “lixo” urbano, quando organizado em sistemas de coleta seletiva, triagem cooperada e integração com a logística reversa, deixa de ser um problema a esconder e passa a ser ativo estratégico para política climática, inclusão social e desenvolvimento econômico local.

2.1 Por que falar em cidades circulares e territórios de circularidade

Quando se fala em cidades circulares ou territórios de circularidade, a ideia central não é um slogan, mas uma forma diferente de organizar o espaço onde as pessoas vivem. Um território circular é aquele que faz de tudo para evitar que materiais acabem em aterros e “túmulos”, redesenhando seus fluxos para que o pós-consumo esteja sempre conectado a uma próxima etapa logística, produtiva ou biológica. Em vez de pensar a cidade como um lugar que “recebe produtos e exporta lixo”, a proposta é enxergar o município como um sistema capaz de manter materiais em circulação, com o mínimo de perda, pelo maior tempo possível.

Na prática, isso significa ver o território como um conjunto de pontos de decisão: onde e como os resíduos são separados, quem faz a coleta, quem faz a triagem, como o material volta à indústria ou a outros usos, e quais frações realmente não têm alternativa além da destinação final. Um território de circularidade bem desenhado conecta essas etapas de forma inteligente: organiza rotas, instala infraestruturas adequadas, cria regras claras, garante recursos para operar o sistema e, fundamentalmente, agrega valor suficiente aos materiais para que seja economicamente viável trazê-los de volta à cadeia produtiva.

DIMENSÕES DE UM TERRITÓRIO CIRCULAR: Cidades circulares não se fazem só com lo-gística. Elas exigem combinar educação, políticas públicas e justiça social. É preciso que a população entenda o porquê da separação de resíduos, tenha condições concretas de parti-cipar (serviço regular, pontos de entrega acessíveis) e veja sentido na mudança de hábito. É necessário que as políticas locais de compras públicas, habitação, saneamento e desenvol-vimento econômico conversem entre si, de modo a fomentar negócios e serviços que usem materiais recuperados, apoiem reuso e reparo, reduzam desperdícios e integrem cooperati-vas de catadores como atores econômicos formais.

Outra dimensão indispensável é garantir que essas cadeias sejam humanas, dignas e justas. Em muitos municípios, o que já existe de circularidade é sustentado por catadores em condições precárias, garantindo recuperação de materiais sem o devido reconhecimento e remuneração. Um território circular bem desenhado não só melhora indicadores de reciclagem e de desvio de aterro, como também reorganiza o trabalho em bases mais seguras, estáveis e inclusivas, usando instrumentos como contratação pública, pagamento por serviços ambientais e parcerias estruturadas com cooperativas.

Experiências internacionais ajudam a ilustrar o conceito, ainda que cada contexto tenha suas particularidades. Kamikatsu, no Japão, vem há duas décadas reorganizando seu sistema de resíduos para reduzir ao mínimo o uso de incineradores e aterros, por meio de forte separação na fonte, educação comunitária e incentivos à compostagem e ao reuso. Freiburg, na Alemanha, integra prevenção de resíduos, reciclagem, compostagem e recuperação de energia a partir de orgânicos dentro de uma política mais ampla de clima, mobilidade e planejamento urbano, sendo reconhecida como referência em eficiência de recursos. Redes como a Circular Cities Declaration e iniciativas de cidades circulares na Europa e América Latina mostram que a combinação de metas, indicadores e projetos concretos pode orientar essa transição em diferentes escalas urbanas.

REALIDADE BRASILEIRA: No caso brasileiro, ainda que poucas cidades consigam se apro-ximar de uma situação de “aterro quase zero”, já existem municípios que avançam em aspectos específicos da circularidade – por exemplo, ampliando a coleta seletiva com coope-rativas, implantando sistemas de compostagem de resíduos orgânicos ou integrando metas de resíduos em seus planos de clima e saneamento. Esses passos apontam que é possível, no contexto nacional, caminhar na direção de territórios de circularidade, desde que haja con-tinuidade política, apoio técnico e mecanismos adequados de financiamento e contratação.

Este guia parte dessa visão de território circular, mas com um foco muito concreto: como organizar, do ponto de vista da prefeitura, o pós-consumo como uma “próxima perna logística” que gera valor e não apenas custo, tendo as cooperativas de catadores no centro desse arranjo. A pergunta que orienta o restante do documento é direta: que passos um gestor municipal precisa seguir para que, no seu território, expressões como “lixo” e “jogar fora” percam sentido, substituídas por sistemas que mantêm materiais em circulação com inteligência, transparência e inclusão social?

2.2 Cidades inteligentes e gestão inteligente de materiais

Nos últimos anos, o termo “cidade inteligente” ganhou força no debate urbano. Em geral, ele aparece associado a tecnologias digitais: sensores, internet das coisas, big data, blockchain, inteligência artificial aplicada ao trânsito, iluminação e segurança. Tudo isso pode ter seu papel, mas existe um ponto cego importante: uma cidade que não consegue organizar algo tão básico quanto a separação e a destinação dos seus resíduos não pode ser considerada verdadeiramente inteligente

NOVO MARCO REGULATÓRIO: O novo marco regulatório da economia circular no Brasil deixa isso ainda mais evidente. Decretos recentes estabelecem metas obrigatórias de recuperação de embalagens e de incorporação de conteúdo reciclado em embalagens plásticas e de vidro. Em outras palavras, a indústria passa a ter obrigação legal de usar matéria-prima reciclada em seus produtos quando permitido. Mas surge uma pergunta simples, que cai diretamente na mesa das prefeituras: de onde virá esse material reciclado se, nas cidades, a maior parte dos resíduos ainda não é separada nem coletada de forma adequada para reciclagem?

Em muitas realidades brasileiras, mesmo onde existe coleta porta a porta, uma parcela significativa da população – em alguns casos, mais da metade – ainda não separa corretamente seus resíduos. O resultado é que materiais com alto potencial de circularidade, como plásticos, papéis, metais e vidro, seguem para aterros ou, pior, para lixões e descartes irregulares. Uma cidade em que 70% dos moradores não separam resíduos, mesmo tendo serviço disponível, está desperdiçando recursos, perdendo oportunidades econômicas e aumentando seus próprios custos futuros. Isso está longe de ser um comportamento “inteligente” do ponto de vista de gestão.

Por outro lado, existem ações relativamente simples, mas muito potentes, que podem aproximar a prática urbana da ideia de cidade inteligente aplicada aos materiais. Isso inclui campanhas de engajamento bem desenhadas, uso de plataformas que facilitem a comunicação com a população sobre rotas e dias de coleta, programas de incentivo à separação correta e, sobretudo, a organização do trabalho de quem depende dos resíduos para viver. Em vez de aceitar que catadores continuem trabalhando na beira do saco de lixo, de forma dispersa e precária, uma cidade inteligente precisa estruturar cooperativas, centrais de triagem e contratos que reconheçam esse trabalho como serviço essencial para a circularidade.

FUNDAMENTOS DA INTELIGÊNCIA EM GESTÃO DE MATERIAIS: É importante notar que essa inteligência não depende, necessariamente, de tecnologia digital sofisticada. Ela co-meça por decisões muito concretas de política pública: desenhar sistemas de coleta seletiva coerentes, garantir previsibilidade de rota, contratar cooperativas com segurança jurídica, dar condições de trabalho adequadas, medir resultados e ajustar o sistema com base em dados simples e confiáveis. Sensores e aplicativos podem ajudar, mas não substituem o básico: sem separação na fonte, sem coleta estruturada, sem triagem organizada e sem integração com a logística reversa, qualquer promessa de economia circular e de atendi-mento às metas de conteúdo reciclado ficará no papel.

Do ponto de vista da indústria, a exigência de incorporar material reciclado abre uma janela de oportunidade: se as cidades conseguirem organizar a oferta de materiais recuperados com qualidade – via sistemas públicos de coleta seletiva articulados com cooperativas – elas passam a ser fornecedoras estratégicas de insumos para cumprir a legislação e, ao mesmo tempo, gerar trabalho e renda local. Do ponto de vista do gestor público, isso reforça uma mensagem simples: cidades inteligentes não são apenas aquelas cheias de tecnologia digital, mas aquelas que conseguem transformar um fluxo hoje caótico de resíduos em um sistema racional, transparente e inclusivo de gestão de materiais.

CONEXÃO DIRETA COM CLIMA E BIODIVERSIDADE: Esse modelo de crescimento material está diretamente ligado à crise climática e à perda de biodiversidade. Estimativas de painéis internacionais indicam que mais da metade das emissões globais de gases de efeito estufa está associada à forma como extraímos, processamos, transportamos, usamos e descartamos materiais. É o caso, por exemplo, da produção de cimento, aço, alumínio e plásticos, que exi-ge grandes quantidades de energia (ainda majoritariamente fóssil) e gera emissões ao longo de toda a cadeia. Ao mesmo tempo, o próprio processo de extração e expansão de fronteiras agrícolas e urbanas responde por uma parcela significativa da perda de habitats naturais, que é uma das principais causas da perda acelerada de espécies observada nas últimas décadas`

2.3 Os primeiros 10 km da circularidade: onde tudo acontece (e se perde)

Quando você compra um produto online em um ‘marketplace”, a logística envolvida para entregar o produto em sua casa envolve um planejamento logístico, onde o final da

entrega é comumente chamada de ‘last mile’ (última milha). É comum destacar a “última milha”: o trecho final que leva um produto do centro de distribuição até a porta da casa do consumidor. Plataformas digitais organizam essa cadeia em grandes centros, hubs regionais, dark stores e entregadores que fazem o último percurso até o endereço. Em um território circular, é preciso enxergar o espelho dessa jornada: depois que o produto foi consumido e a embalagem está na mão da pessoa, qual é o caminho de volta? Quem faz, hoje, essa “primeira milha” (ou, em escala urbana, os primeiros 10 km) da circularidade?

Esse é o início dos primeiros 10 km: da porta da casa ou do comércio até o primeiro ponto de compra de recicláveis. Para materiais de maior valor por quilo, como alumínio e certos tipos de plásticos, essa coleta dispersa pode fazer sentido econômico para o catador. Já para materiais mais pesados e de menor valor por unidade – como parte do vidro de embalagens – muitas vezes não compensa separar; o custo físico de carregar é maior do que a renda que se obtém, e o resultado é que esse material segue para o aterro ou lixão. A cidade perde valor e a cadeia industrial que agora precisa de conteúdo reciclado perde matéria-prima potencial.

REALIDADE DISPERSA E CAÓTICA: Na realidade brasileira, essa jornada de retorno é, em grande medida, capilar e caótica. Em vez de um sistema desenhado, ela começa, na prática, com um enorme contingente de catadores– estimativas variam de algumas centenas de milhares até perto de 1 milhão de pessoas – que procuram valor onde o restante da cidade vê apenas lixo. Quando o morador não separa seus resíduos, esse trabalho de garimpo pas-sa a ser feito no saco de lixo, na calçada, nos pontos de descarte irregulares ou em lixões e aterros. O catador autônomo pode estar com um carrinho, com uma moto adaptada, com um grande saco de ráfia ou mesmo a pé, recolhendo latinhas de alumínio, garrafas PET e papelão no comércio e nas ruas.

Depois dessa etapa inicial, o material passa para a mão de um primeiro comprador ou consolidador – o sucateiro do bairro, o comprador de recicláveis em um terreno simples, geralmente localizado a alguns poucos quilômetros do ponto de coleta (3 a 7 km, em muitos casos). É nesse ponto que ocorre a primeira transação financeira formal: o catador vende o que conseguiu separar, muitas vezes por preços baixos e sem diferenciação adequada por tipo e qualidade de material. Esse primeiro comprador costuma operar com estrutura limitada, frequentemente sem licenças ambientais ou alvarás em dia, e com pouco controle sobre condições de trabalho e rastreabilidade.

Na sequência, entra o segundo consolidador, já com mais estrutura e logística, que enfarda o material e o transporta para indústrias recicladoras ou para grandes comerciantes de sucata. É aí que, em geral, os fluxos ultrapassam o raio de 10 km a partir da origem do descarte e entram na logística regional ou nacional da reciclagem. Quando se fala nos “primeiros 10 km da circularidade”, o foco está justamente nesse trecho inicial – da casa/comércio até o primeiro ponto de compra organizado de materiais – onde hoje há grande dispersão, informalidade e perda de valor, e onde se concentram boa parte dos riscos sociais e ambientais.

DADOS DO IBGE SOBRE COLETA SELETIVA: Dados recentes do IBGE mostram que 73,7% dos municípios brasileiros com serviços de limpeza urbana têm catadores informais atuando em seu território, mas apenas 27% têm cooperativas ou associações organizadas partici-pando oficialmente da coleta seletiva. Ao mesmo tempo, 60,5% dos municípios declararam ter algum tipo de coleta seletiva em 2023, o que indica que, mesmo onde o serviço existe, uma parte importante da separação ainda depende do trabalho informal dos catadores e da disposição da população em separar corretamente. Isso reforça a ideia de que, hoje, os pri-meiros 10 km da circularidade são sustentados por um exército disperso, pouco reconhecido e pouco integrado às políticas públicas.

Organizar esses primeiros 10 km é uma das tarefas centrais das cidades que querem de fato entrar na economia circular. Isso envolve, por exemplo:

implantar e qualificar a coleta seletiva porta a porta, com rotas estáveis e comunicação clara;
instalar e operar pontos de entrega voluntária em locais estratégicos (comércio, escolas, equipamentos públicos);
estimular ou exigir a presença de máquinas de retorno e outros sistemas de logística reversa em grandes geradores e estabelecimentos comerciais, quando previsto em decreto;
estruturar centrais de triagem operadas por cooperativas, reduzindo a dependência de sucateiros informais e aproximando o sistema da legalidade e da rastreabilidade;
investir em educação e engajamento para que o morador não jogue misturado aquilo que precisa voltar como material.

O objetivo é claro: transformar uma logística hoje fragmentada e, muitas vezes, atravessada por informalidade e vulnerabilidade em um sistema urbano estruturado de retorno de materiais, com papéis bem definidos para população, poder público, cooperativas e setor privado. Os demais capítulos deste guia vão detalhar como fazer essa organização passo a passo. Aqui, o ponto de partida é reconhecer que, sem cuidar desses primeiros 10 km, as metas de circularidade, de clima e de conteúdo reciclado ficam sem lastro no chão da cidade.

2.4 O “exército invisível” dos catadores nas cidades brasileiras

Grande parte da circularidade que já existe hoje nas cidades brasileiras não foi desenhada em plano diretor, lei ou decreto. Ela acontece porque centenas de milhares de pessoas, muitas vezes em situação de vulnerabilidade, saem todos os dias para buscar valor onde o restante da cidade vê apenas lixo. São os catadores e catadoras de materiais recicláveis – autônomos, em cooperativas ou em arranjos informais – que formam o que muitos pesquisadores e movimentos sociais passaram a chamar de um “exército invisível”.

ESCALA E DIVERSIDADE DE ATUAÇÃO: Perfis estatísticos recentes estimam em pelo me-nos 280 mil os catadores identificados nas pesquisas oficiais, com evidências de que o número real pode ser significativamente maior quando se incluem trabalhadores não cap-tados pelas estatísticas formais. Diversas fontes apontam faixas entre 400 mil e 800 mil catadores espalhados pelo país, atuando em ruas, feiras, pontos de descarte, aterros e lixões. Para desenhar instrumentos como o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) para a reci-clagem, é essencial não misturar realidades diferentes: uma parte relevante da recuperação de recicláveis ocorre pela atuação de catadores autônomos nas ruas (coleta e pré-seleção em circuito informal), enquanto outra parte ocorre por meio de organizações (cooperativas/ associações) operando estruturas de triagem e comercialização.

O Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil 2024 (ABREMA) explicita essa separação ao tratar a reciclagem como resultante de duas origens — serviços públicos e coleta informal — e, na metodologia, estima a coleta informal a partir de bases do MNCR, descontando os catadores registrados em associações/cooperativas. Já o Anuário da Reciclagem 2023 mostra a escala e a capilaridade da rota organizada: seu banco de dados consolida 2.941 organizações distribuídas em 1.633 municípios e registra, para o ano-base 2022, 1,77 milhão de toneladas de materiais coletados e destinados à reciclagem por essas organizações. Essa distinção importa para a política pública: PSA e contratação municipal exigem critérios de medição, comprovação e governança; por isso, reconhecer as duas rotas (autônoma e organizada) não é detalhe estatístico — é condição para remunerar com justiça, desenhar metas exequíveis e evitar instrumentos que invisibilizem o trabalho do catador autônomo ou fragilizem a sustentabilidade operacional das cooperativas.

CONTRIBUIÇÃO ECONÔMICA E AMBIENTAL: Além de sua contribuição ambiental, os cata-dores desempenham papel econômico e social relevante. Análises de cooperativas mostram que, mesmo com estruturas precárias, cada catador pode recuperar em média mais de uma tonelada de recicláveis por mês, gerando renda e evitando custos de disposição final para os municípios. Esse trabalho reduz a quantidade de resíduos enviada a aterros e lixões, diminui a necessidade de extração de recursos naturais e alimenta cadeias produtivas que depen-dem de matéria-prima reciclada – justamente o tipo de insumo que a nova regulamentação de conteúdo reciclado exige da indústria

Apesar disso, a maior parte desse serviço ainda é pouco reconhecida e mal remunerada. Em geral, os catadores recebem apenas pela venda do material separado, sem qualquer pagamento pelas etapas de coleta, triagem e limpeza urbana que prestam às cidades. Muitos trabalham sem equipamentos de proteção adequados, sem acesso a

infraestrutura apropriada e, no caso dos autônomos, sem cobertura previdenciária ou de saúde ocupacional. Em termos institucionais, dados recentes indicam que, embora cerca de 60,5% dos municípios brasileiros declarem ter algum tipo de coleta seletiva, apenas uma parcela menor possui contratos formais com cooperativas ou associações de catadores, e a presença de catadores informais é registrada em sete de cada dez cidades.

OPORTUNIDADE ESTRATÉGICA PARA MUNICÍPIOS: Do ponto de vista de um município que deseja avançar na economia circular, esses números trazem um recado direto: não se parte do zero. Existe uma infraestrutura humana já operando os primeiros quilômetros da circularidade, mesmo sem planejamento público adequado. A diferença entre um território que desperdiça esse potencial e um território circular está em reconhecer esse “exército in-visível” como parte da solução – organizando sua atuação, garantindo condições dignas de trabalho, integrando-o à coleta seletiva oficial e remunerando o serviço ambiental prestado, seja por meio de contratos públicos, seja por mecanismos de logística reversa e pagamento por serviços ambientais.

Os capítulos seguintes deste guia vão detalhar como essa inclusão pode acontecer na prática, com base em instrumentos legais já existentes e em experiências de municípios que começaram a trilhar esse caminho. Aqui, o ponto essencial é registrar que sem catadores não há circulação efetiva de materiais em grande parte das cidades brasileiras e que ignorar esse fato é desperdiçar, ao mesmo tempo, uma solução ambiental, uma política de inclusão social e uma peça-chave da estratégia de desenvolvimento local.